区域规划的理论与实践发展│实践探索

区域规划是城市规划的传统领域，历史非常悠久，也是规划领域的重器。为了便于阐述，首先界定本次“区域规划实践”讨论的边界，区域（regional）的概念，对应着城市（urban）有着空间范围上的扩展，广义一点的区域可以借用large-scale spatial这个词。因此，这里在梳理区域规划的时候，涉及到的是宏观空间类规划，也就是广义的区域规划。就这一类规划，国际国内名称很多，比如在国际上有跨国空间发展战略、国家空间规划、州域空间发展规划、特定区域综合开发规划、首都圈发展规划、大都市区发展规划、经济区划等等，国内则有城镇体系规划、国土规划、主体功能区规划、流域治理与发展规划、城市群发展规划、都市圈发展规划等等。这些规划都在我们这次话题的关注范围内。

国外区域规划理论和实践发展历程

在上图中，我们梳理了国外区域规划理论和实践的发展历程，从1850年英国城镇化率50%左右以来的整个时间轴，图中线条是各国城镇化率的变化线。在这个历史进程梳理中，我们对区域规划有了以下四个核心认识：

第一，区域规划的理想主义的价值取向起源于处理城镇化发展带来的“城市”和“区域”这两类问题。一是处理“城市问题”，即城市病。理论代表是霍华德的“田园城市”，最早的规划实践是1921年纽约及其周边地区的区域规划，规划目的是疏散过分拥挤的城市人口，把乡村纳入规划视野，使得城市与乡村紧密融合起来。另一个来源是“问题地区”，1920年德国鲁尔区区域居民点体系规划是最早的实践，鲁尔是衰落的矿产资源主导地区。盖迪斯的“区域协同”是当时的理论代表，规划目的是以相互联系的空间为基础，致力于解决共有的问题，并创造共同福利。以上两种规划和理论的共同点是追求空间的均衡发展。因此，区域规划的发端中具有一定理想主义色彩。

第二，区域规划的技术特点是针对较大尺度“空间的政策安排”。这是区域规划区别于城市规划和其他非空间的政策性规划的根本特点。

第三，基于理想主义价值观及其技术特点，区域规划最终上升为（政府与非政府）治理体系中的重要手段。区域规划首先发展为非政府类治理的工具，在国家支持下成立了针对这些区域的非政府、非营利性的机构组织，设定机制鼓励政府、企业、私人代表参与决策，制定跨行政界限的区域规划，并合作推进规划的实施。到后期，区域规划上升为政府治理体系的重要手段。如，最早在1921年，苏联编制了全国经济区划，这是首个国家计划指导下的全国分区开发。从1921年到1972年，陆续有国家开始把区域规划作为管理国家的重要手段，如1960年荷兰第一次国家空间规划报告；1962年日本一全综；1969年德国国土整治纲要；1972年韩国国土空间规划等。

表：国外部分经典区域规划的实施主体列表

第四，宏观空间规划体系的构建与变迁和不同国家、不同历史阶段“国家-地方”事权特点紧密相关。西方国家的空间规划体系可以分为强调控型、多元调控型和弱调控型等三种类型。这与国家的治理传统、国土面积大小以及体制有一定关系。但同一国家规划体系也会随着“国家-地方”事权关系的变化而变化，如法国是一个强调控型国家，在80年代，法国《地方分权法》将空间规划编制权下移；90年代，英格兰、苏格兰则强化了区域规划管理权；2005年，美国联邦政府提议，成立有商界和学界组成的“美国2050”国家委员会，这与国家事权的下放与上收紧密相关。

表：西方国家三种类型区域规划的特征比较

区域规划随着西方国家城镇化进程的推进，出现过以下主要的理念：

从关注增长（Growth）转向关注发展(Development)，并强调空间均衡（Spatial balance）的理念。以欧洲ESDP1999规划为例，有三个关键词：一是新型城乡关系。把城市和乡村作为一个具有多元关系和相互依赖的功能与空间实体，通过巩固乡村地区中小城镇的中心地位，推动建设本土化、多样化与高效发展的乡村地区。构建友好的城乡合作伙伴关系，保证乡村地区的中小城镇得到基本的社会福利和公共交通服务。以强化区域功能为目标，倡导城乡之间的合作。对大城市周围的乡村进行整合，使土地利用更为高效。二是人与自然可持续。三是促进空间均衡发展。实际上，ESDP规划的核心要义是在“欧盟的平衡和可持续发展目标”下制定了三个基本政策目标，其中最重要的一个是实现“欧洲地域范围内一个更加平衡的竞争力分布”。

之后在2005年《德国空间规划指南1992》修编中强调了三个理念：经济增长与创新、公共服务的供给、自然资源的保护与人文景观的维护。这意味着，公共服务供给已经纳入国家层面空间规划的关注领域，而对自然资源的保护与人文景观的重视则表明区域规划已经并不仅仅关注基本的生态，而是更重视人的精神层面、文化历史传承的方面。

近些年区域规划的价值导向逐渐转向了提升国家竞争力和引导发展的层面上来。美国编制的《国家空间发展战略2050》中，五大规划目标中的第一大目标就是“促进繁荣、增长和具有国际竞争力的国家框架”。通过梳理韩国历版国土规划和荷兰历版国家空间规划，也发现这些国家都曾经把提升国家竞争力和引导发展列入国家空间规划的重要目标。

表：韩国、荷兰历版区域规划主要目标列表

国内区域规划理论和实践发展历程

我国区域规划类型的部门属性突出，各部门规划技术特点与国家政策的匹配程度决定其地位与作用。在梳理我国的区域规划理论和实践中，我们发现我国区域规划的部门事权特点非常突出。区域规划理论和实践的发展和国家战略以及国家事权变化紧密相关，并导致不同部门的区域规划在实践中发挥着不同的作用。

城镇体系规划起源较早。上世纪八十年代，国家计委曾开展全国国土规划工作，建设部门负责其中的“城镇布局”专题。但是这次国土规划未获批复，只作为计委内部文件下发。而作为专项规划的城镇体系规划在规划建设系统得以继承，并一直延续到今天。

京津唐地区城镇布局及发展意向图（1980s）

城镇体系规划在我国城镇化高速发展前期发挥了主导作用，是因为规划的编制技术与时代背景相契合。当时“开发、开放”为主旋律，国家充分放权促进地方发展，以1992年分税制改革为重要标志。“城镇体系规划”一枝独秀，指导了我国东部沿海地区或说城镇化主要地区的城市和区域发展。城镇体系规划是具有法律地位的区域规划，1990年《城市规划法》颁布之后，各层级的城镇体系规划在全国范围内展开。其中结合省政府事权的2020年版省域城镇体系规划在2006年底完成全部成果，，中规院承担了其中5项。，各省陆续开展工作，中规院承担了其中7项。城镇群规划分别在2005年和2015年前后编制过两轮，只有海峡西岸城镇群规划得到了国家批复。

城镇体系规划的技术特点是以“三结构、一网络”为核心内容、以服务发展为导向的规划范式，并在实践中不断拓展和充实，城市规划学界对“城镇化”和“城镇发展格局”积淀深厚。中规院编制的《全国城镇体系规划（2005-2020年）》可以说是这一类区域规划的典型样本，这版规划首次提出“多元、多极、网络化”的国家空间结构，首次从全国角度提出健康城镇化的发展战略，首次从资源环境角度分析全国人居环境条件，首次打破部门分割提出全国九大综合交通枢纽城市。这些规划实践也是在理论基础不断指导下进行的，前期的理论研究主要以空间形态理论为主，提出了“点-轴、增长极、三结构一网络、职能分工”等学术概念；发展到后期理论研究的热点转向了区域治理、人居环境科学等。

全国城镇发展空间结构规划图

2008年后，国家进入“增长与均衡并重”的发展阶段，特别是2010年我国城镇化率达到50%，多元问题凸显，如区域发展不均衡、城乡二元矛盾、生态环境破坏、土地低效利用等。因此国家发展理念逐步调整，如2003年科学发展观、、2007年生态文明理念的提出，与此相匹配的是政府事权的逐步上收，。

主体功能区规划的编制首先从2007年之前江苏、浙江等8个省份的试点工作开始，，至2008年底全国30个省市自治区的规划全部完成。规划的编制是一个上下层级紧密互动模式，最终形成了“国家-省”两级体系，省级主体功能区规划是对国家主体功能区规划的落实和细化。《全国主体功能区规划》被赋予了我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划的战略地位，标志着国家开始重视全国层面的空间规划。

与城镇体系规划相比，《全国主体功能区规划》在技术成果上最大的特点是充分结合政府事权，构建基于“空间的政策”的安排。规划首先对国土空间类型进行划分，强调开发与保护并重，提出重点、优化、限制和禁止开发四类功能区。针对不同的分区提出差异化的财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等九大政策。最后结合政府事权推动落实，体现出自上而下的组织实施特征，、省级政府的职责和监测评价的一套非常完备的体系。

城镇化战略格局示意图

国家重点生态功能区示意图

我国的国家空间规划体系正在调整构建中。目前我国宏观空间规划分为两类：一类是与国家和省级政府事权相对应的规划，存在一个空间多个规划的现象。省级空间规划试点工作正在开展。而国家级空间规划仍然是三个部门三个规划，一个是法定在编的《全国城镇体系规划（2016-2030年）》，。另一类是跨行政单元的重点发展地区（城市群）的区域规划。这类规划在2014年以来已经实现了整合，即发改委编制的经济区规划和住建部编制的城镇群规划合并为一个“城市群发展规划”。

表：我国空间规划体系发展现状列表

部门在各自的管理实践中逐步认识到作为事权手段的空间规划应具备“空间+政策”双重属性，这就是区域规划的内核。国土部继土地利用总体规划之后，于2010年启动编制全国国土规划纲要，。纲要对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划，从管理具体土地用途走向更加综合的空间政策安排。发改委则从编制五年计划，改为五年规划。在“十一五”规划文本中就明显表现出重视空间问题，加大了对空间的表述，提出要划分全国主体功能区。2010年推出的《全国主体功能区规划》是以往的政策安排与空间进行叠加的结果。而住建部的城镇体系规划在侧重于空间发展安排的基础上不断吸取相关部委经验，加大了对政策的研究。在《关于充实完善省域城镇体系规划内容的要求》（1998年）中明确提出需要补充和加强“确定区域开发管制区划”的规划内容。  

国土、发改、住建三大部委区域规划类型及特点解读

国家从关注“东中西”大区域均衡开发转向对局部重点问题地区的深度关注。在西部开发、中部崛起、东北振兴之后，国家在2012年提出14个连片特困地区的发展问题，这是对解决区域发展不平衡问题的进一步深化。

国家对代表新时期国家竞争力的重要战略地区高度关注。京津冀协同发展战略是明显标志，这是一个首次上升为国家战略的区域，与“一带一路”、“长江经济带”并重。这是由京津冀地区的特殊性决定的，它既是体现国家竞争力的地区，同时也是城市问题集中爆发的地区，它的目标是打造具有较强竞争力的世界级城市群。

一个基本认识：未来几年是我国空间规划体系建立的重要时期，体系框架设置以及不同层级规划之间的关系是需要破解的关键问题。

思考一：构建“国家-省”两级架构的空间规划体系符合我国当前发展阶段和政府事权特点。

基于国际经济秩序不确定性、国内多元问题解决长期性的预判，。因此作为政府治理的重要手段, 整合国家层面的三个部门规划形成统一的一个国家空间规划十分必要。

思考二：国家层面的空间规划应兼顾国际竞争力提升和国内问题处理，国家空间格局演变的主导因素依然是城镇化，城镇化及其空间研究仍是关键技术环节。

从发达国家的国家空间规划演变历程来看，在当前国际新秩序建立的重要历史阶段，我国国家层面的空间规划应同时注重国际竞争力提升和国内问题处理。由于我国城镇化进程依然快速推进，我们判断影响空间格局的主导因素依然是城镇化。应当继续强化规划学界已有的核心技术优势，即城镇化人口在空间上的流动趋势判断，以及如何构建兼顾效率和均衡的城乡空间组织模式。

思考三：关于国家重点关注的连片特困地区的规划应努力探索符合地区发展实际的新理念和新方法。

我们梳理了在编的14个连片特困地区的规划，发现很多规划还停留在用一般地区的“发展逻辑”解决特殊问题的现象。如《XX区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》中出现的仍然是城镇发展理念下的“八中心（中心城市）、四走廊（经济走廊）式的空间结构”，提出的现代产业体系还是笼统的农业、工业和服务业，而扶贫规划相关内容更偏原则性、政策性，具体的扶贫手段不足。而国家划定的这些特困连片地区的基本情况是发展条件较差、基础薄弱、贫困程度较深，不具备与主要城镇化地区相同的发展条件。因此，应转换思路，因地制宜地探索此类地区的规划编制方法。

致谢

•王凯，区域规划的渊源地位与作用（2016）

•住建部规划管理中心，宏观空间规划比较研究（初稿）（2013）

•陈景进，住建部省域城镇体系规划与城镇群规划编制情况的访谈（2017）

•张兵、张菁领衔，1978年以来我国城市发展回顾与总结（2016）

•张京祥、，中国城镇体系规划的发展演进（2016）

本次研究工作参加人：商静、陈睿、朱海波、张丹妮、孙建欣、谭杪萌、陈兴禹、张强、高爽、李派

作者简介

报告整理：孔晓红.